2023年2月，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）正式获批。《规划》是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划。这不仅是编制与实施区域性国土空间规划的经验积累，更是深化“多规合一”改革精神、完善国土空间规划体系的重要示范，还是以“小协调创新”带动长三角区域的“大协调创新”。

示范区国土空间总体规划编制目标

长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县在内的“两区一县”。《规划》明确了以下总体目标。

一是生态绿色，紧扣低碳发展新路径。《规划》锚固生态本底，紧扣绿色低碳、创新驱动与高质量发展、多中心网络化与融合式发展、跨界协同与一体化发展，构建“世界级水乡人居文明典范”的总体愿景。

二是城乡统筹，落实减量提质新要求。《规划》注重区域城乡统筹与可持续发展，全域空间构建“活力城区+特色城镇+美丽乡村”三级体系，统筹形成生产、生活、创新、服务等多中心、扁平化全域城乡格局。在用地策略上，落实国家减量提质与建设用地负增长要求，推动土地节约集约，优化用地结构，提升用地效率。

三是共建共享，探索区域协同新机制。基于“两区一县”在生态环境、基础设施、公共服务、城乡风貌等区域一体化协同中存在的问题，《规划》倡导推动三地打破行政壁垒与制度藩篱，真正构建区域生态环境联保共治、基础设施互联互通、公共服务共建共享、城乡风貌协调共融的区域协同新机制。

四是锁定总量、有序减量，以创新驱动促发展。《规划》明确至2035年，控制建设规模在803.6平方公里，通过规划建设用地的减量倒逼示范区转型发展。

示范区培育新发展动力的空间实施路径

空间重构，从增量投入到结构优化。一是底线约束，倒逼转型。在资源环境承载能力和适宜性评价的基础上，推动发展模式从外延扩张式转向内部提升式。同时，探索“底线约束+内涵发展+弹性适应”的创新发展模式，明确严守人口、用地、生态、安全四条底线。二是优化布局。促进城市内部整合重组，腾退低效、集聚高效，增进规模经济性，提高空间治理效率，促进区域空间优化重组。三是结构调整，推进资源复合高效利用。现阶段城市发展动力发生变化，亟待转变以资源要素投入为主导的传统发展模式，鼓励土地与功能复合利用，统筹利用地下与地上资源，形成高质量发展的空间格局。

资源重组，从分散平衡到统筹配置。一是坚持生态优先，从生态、环境、资源三个方面构建起生态保护的屏障。二是倡导打破行政分割、统筹资源调配的区域发展模式。通过打破空间壁垒，消除行政区的空间界限，统筹实现空间权益平等化。三是进一步创新资源配置方式，加强业态引导与资源优化组合。发展绿色经济，提高低碳经济和循环经济的发展水平。大力培育新兴产业，调优产业结构，实现产业与生态的深度融合。

品质重塑，以人为本，营造创新空间。一是实现科技创新平台融汇。加强新型研发机构建设，引入顶尖高校、科研机构和领军企业，鼓励设立创新联合体，促进具有行业创新引领实力的高端研发机构落位。二是实现科技创新环境融溢。进一步完善人才发展环境，建设服务专业人才的“绿色通道”，持续提供满足各类需求的人才公寓，保障科创转化产业人才需求。三是实现科技创新机制融通。不断完善跨区域协同创新合作机制，积极对接科创中心建设，构筑技术转移通道，发掘科技创新顶尖成果与技术转化，最终实现人才、成果、资金等要素共用与交流共享。

吴江区新发展动力转换的空间规划实践

当前，苏州市吴江区经济发展与土地利用呈现“三强三弱”特征，即：国土开发强度大，后续土地资源供给与保障弱；工业用地比例与空间腾挪潜力大，结构与布局合理性弱；核心板块空间效益强，整体土地利用效率弱。吴江区为解决以上问题，探索开展了四方面空间规划实践工作。

立足流域视角划定生态和安全底线。一是统筹划定生态底线。立足太湖、太浦河、吴淞江、京杭大运河等区域生态骨架，通过对全区自然植被质量特征、能量热度集散特征、生态网络格局特征、流域安全格局、水域片区分布特征等多方面的分析，按照区域一体化联防联控的思维，从防洪排涝、水源输送、生态保育、生物多样性维护等角度，统筹划定生态和安全底线。

二是系统构筑生态本底。完善多源互补、蓄泄兼筹的江河湖泊连通体系，加强区域骨干工程建设，恢复和加强河湖水系连通。实施太浦河“沪湖蓝带”计划，强化岸线资源与湖泊生态空间管控。基于生态功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性评价，划定生态保护红线，构筑“山水林田湖”生态本底。

三是建立安全生态格局。突出江河秀水、百湖之城的本底优势，建立坚实的生态基底与安全屏障，形成“两片、四廊、多园、百荡”的生态空间格局。打造太湖湿地和桃源森林公园两个生态核心，建设太浦河、京杭大运河等四条清水绿廊，推进吴江震泽湿地公园、苏州肖甸湖湿地公园等多个重要湿地及森林公园建设，保护利用好元荡、长漾等300余个湖泊荡漾，打造苏浙沪生态共治的区域典范。

区级统筹推动用地结构调整和布局优化。一是优化国土空间结构。建立“太湖为屏、淞浦为经、运河为络、水乡靓泽、强富美高”的愿景框架，统筹布局“双核引领、两带联动、多点配合”的总体国土空间结构。推动太湖东岸科技新城与汾湖高新区双核引领，强化“太湖生态文旅活力带”和“转型升级与彰显水乡特色带”两带联动，统筹盛泽、平望、震泽、七都、桃源、同里等多个城乡板块协同布局。

二是统筹用地指标配置。建立以存量为主、有增有减的土地利用模式，突出以增带存、聚零为整、先远后近、点状突破等。重点保障三类空间指标配置，即完善吴江区空间结构的关键片区、有助于吴江区强化战略定位的重要功能空间、保障市区两级及长三角一体化发展重点项目落地的空间。建立增减挂钩用地统筹机制，鼓励开发复垦新增耕地，重点核减腾退低效用地，以拆定供、统筹实施，强化源头治理。

三是空间布局模式转型，优化用地结构。围绕“新产业、新中心、新江南”的发展定位，紧抓苏州市“一圈一带”发展战略，深入谋划区域空间和产业布局，构建“水岸为带、节点为珠、串珠成链、网状组团”的吴江科创空间总体格局，加快推动各类创新要素和资源集聚，将吴江打造成为数字经济时代产业创新集群发展新高地。

四是加大工业提质增效力度，提优存量空间。秉持“内涵式、集约化”发展思路，紧抓工业集聚区“主阵地”，紧盯提质增效“主目标”，通过“三优三保”拆旧复垦项目、企业用地回购、存量用地自行改造、提高容积率、增资技改等举措调整盘活存量建设用地。自“三优三保”行动计划实施以来，截至2022年全区累计完成拆旧项目368个，既为全区土地利用挖掘了潜力、腾挪了空间，又提升了土地供应管理与全链管理工作水平。

探索多元创新街区空间模式。一是推动生产空间的提质升级。聚焦先进材料、高端装备、新一代信息技术等优势产业领域，推动吴江产业基础高级化、产业链现代化。以好风景促进新经济，依托河湖田镇村融合的水乡单元植入创新功能，推动“生态+产业”新经济培育模式。

二是建设生态共享的创新空间。形成开放共享的创新网络，引入国际特色学院、创新孵化基地、科研院所、文化艺术创意等创新业态，推动科教文创要素集聚。同时，对接吴江区产业转型升级需求，引入一批科技研发中心、科技成果实验和转化基地、企业研发机构等，推动产学研深度融合发展。

三是探索双创人才的集聚机制。注重产城融合，创新职住对接机制，推动产居功能载体融合布局，吸引创新创业人才集聚。构建“均等、普惠、优质、共享”的公共服务体系，增加丰富开放的中小尺度公共空间，促进高频交流，集聚创新活力。

塑造江南水乡魅力空间和美丽颜值。一是彰显江南水乡历史文化聚落，复兴大运河遗产廊道，挖掘整合吴江东部塘浦圩田系统、沿东太湖的溇港圩田系统的历史文化与自然景观资源。打造以运河水网为骨架，湖荡、圩田、森林为基底，古镇古村为亮点的江南水乡文化带。

二是依托水乡风貌与江南特色，发展新兴产业与功能。延续水乡生活，保护江南水乡人文本底。同时，提升古镇古村旅游体验功能，植入星级酒店、美术展馆等文化休闲功能，利用水乡古镇品牌效应，拓展魅力江南水乡内涵。

三是“农、商、旅、文”融合创新，塑造美丽田园乡村。“环长漾”通过产学研深度合作与农文旅融合，打造成为新时代鱼米之乡的苏州样板区。“环元荡”通过退渔还田、水环境深度治理、“小旧污”企业腾退与复绿复耕，擦亮生态底色；开创“农、商、旅、文”融合发展新模式，提升功能价值；推进特色田园乡村与康居特色村庄建设，打造“环元荡”美丽乡村簇群，优化整体风貌。

（作者李如海为江苏省自然资源厅副厅长，朱凤武为江苏省国土空间规划局局长，周珂慧、钱晓兰供职于苏州规划设计研究院股份有限公司）

来源：中国土地